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法律专题

司法改革半年期探访 "案多人少"问题凸显

2015-07-06    法治中国讯

 

 

  从最初的广东试水司法改革之路到北京建立全国首家知识产权专门法院到设立跨行政区划的第四中级人民法院,从员额制改革到去行政化,去年年底开始,司法体制改革试点在全国推广,而作为司改先行者的广东和北京半年多来有何成效?记者近日分别走进广东及北京司改试点法院进行探访。

  记者了解到,在司法改革的探索中,知识产权法院取消了案件的汇报制度,院庭长不再就个案听取汇报并作出决定;而四中院作为全国首批跨行政区划的法院,则通过建立领导干部干预案件记录、通报、追责等机制,防止领导干部干预案件的审判。

  北京知识产权法院副院长陈锦川透露,下半年司法改革要在北京推开,“要选几个法院作为司法改革的试点,大家要改革的内容都是一样的。我们半年多来的实践对后面的试点单位会很有借鉴意义。”

  □成效

  ■知识产权法院

  去行政化取消案件汇报制度

  “让审理者裁判,由裁判者负责”,这是审判专业化的内在要求。然而,案件逐级汇报、“审者不判、判者不审”的现象长期存在,这种行政化的审判权运行方式在试点法院进行了改革。

  据北京知产法院院长宿迟介绍,知产法院建院至今,一审收案3500多件,二审案件近550件。知识产权法院已经取消了案件逐级汇报的做法,院庭长不再就个案听取汇报并作出决定。除法律规定需要由审判委员会讨论决定的案件外,裁判结果将依照合议庭多数意见形成。

  对于审判权运行方式的具体改革做法,该院副院长陈锦川介绍,首先,如果主审法官持少数意见或合议庭不能形成多数意见,合议庭可选择向其他法官或专业人士进行咨询,而最终的裁判结果仍由合议庭决定。针对知识产权审判专业技术性问题多的状况,知产法院专门建立了由专家学者等组成的审判咨询委员会,同时以该院法官、法官助理为主,成立了专利、商标竞争及垄断、著作权和综合4个调研小组,为审判提供支持,以排除不必要的行政干扰,构建起将专业问题交由专业人员解决的审判模式。此外,法院还在探索建立知识产权案例指导制度,通过查阅、引用、参照在先案例的方式,加强裁判文书的说理,实现裁判尺度的一致性和连贯性。与此同时,建立主审法官、合议庭行使审判权与院庭长行使审判管理和监督权的全程留痕、相互监督、相互制约机制。

  防监管真空建立当事人权利清单

  院庭长行政权弱化是否会造成监管真空?对此,立案庭杜长辉庭长表示,知识产权法院通过一段时间的调研发现,在司改的背景下,院长庭长行政权弱化了,可能造成监管的真空,而最好的办法是充分保障当事人的诉讼权利,以诉讼权制约审判权。

  杜长辉庭长表示,为了解决这个可能存在的问题,首先,知产法院建立了当事人及其代理人的权利清单。来法院打官司,有一个权利清单,这些权利都是有可能被漠视的。其次,法院建立了申请书制度,可以通过申请书的形式申请权利。同时,当事人申请之后都有获得答复、结果的权利。每项权利都有答复的期限和答复主体。如果权利被漠视,最后一个环节是被监督被追责,当事人可向法院纪检监察部门反映。采取一系列措施保障诉讼权利的同时,为防止诉讼权利被滥用,法院还将部分滥用诉讼权利的行为纳入拘留、罚款、训诫范畴甚至纳入刑事责任范畴。“我们在调研中发现,以往存在当事人滥用权利,但法官不敢拘留的情况,本次制定的规则就可以解决这个问题。”杜长辉说。

而审判二庭张晓津庭长则认为,知产法院现在是以法官团队(一名法官配一名法官助理、一名书记员)为管理模式,“如何保障法官在司法案件处理时能公平公正,如何避免法官在裁判中出现司法不廉洁?以法官团队为单位的管理模式就可以解决这个问题,可以使团队成员相互监督、制约。”张晓津说。

  ■四中院

  去地方化防止领导干部干预司法

  四中全会《决定》提出了司法体制改革目标,其中最受瞩目的是提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”,这一改革构想正面回应了多年来学界及社会舆论要求司法“去地方化”的呼声,获得了一致的赞誉和好评。近半年来,作为全国首批跨行政区划的法院,四中院是如何保证不受区、市级政府的干涉呢?对此,四中院副院长、新闻发言人程琥表示,成立跨区划法院的目标是为了解决主客场问题,解决司法公正问题。

至于如何摆脱地方保护和行政干预,程琥表示,首先,司法改革专门提到建立领导干部干预案件记录、通报、追责的一套机制,就是为了防止领导干部干预案件的审判。第二,要求建立内部人员干预的机制。对内部人员打招呼,也有一套记录、通报、追责的机制。通过外部、内部两套机制,从制度层面保障不敢干预,不愿干预,也不能干预。第三,从审判权运行机制来看,已经进行了改革。原来遇到疑难复杂案件,法官会找庭长,庭长解决不了找院长。最后,通过层层汇报,由院庭长拍板定案。但实际上,院庭长没有参与案件审理,对很多案件的事实、适用法条不了解,往往出现审、判脱节。

  针对疑难案建立两级法官会议制度

  程琥表示,改革之后,一旦有疑难案件,交由法官会议。目前,四中院已经建立了两级法官会议制度。一个是主审法官会议,一个是院级的专业法官会议。遇到疑难复杂案件很正常,关键是遇到之后,通过什么途径解决,现在就是通过法官会议,而不是找院庭长拍板定案。院庭长绝大多数是基于法律、基于事实,提供一些建议。但也不排除在此过程中,个别人对案件进行干预,可能就会影响公正审判。

  据行政庭负责人陈良钢介绍,截至目前,已先后召开行政审判主审法官会议5次。

  据了解,截至2015年5月8日,四中院共受理各类案件587件,其中行政案件388件,也就是说该院受理的行政案件已过半数。从受理案件情况看,行政案件占到全部案件的一半以上,其中以区县政府为被告的行政案件增幅明显。去年全年全市法院共审理以区县政府为被告的一审行政案件216件,四中院成立后,该类型案件由四中院集中管辖,截至2015年5月8日共收案388件,已经达到2014年全年受理此类案件数的1.6倍。其中,政府信息公开案件和房屋征收补偿类案件数量较多,占全部案件的六至七成。

  □困境与出路

  “案多人少”问题凸显

  司法改革正在试点员额制,按照改革方案,法院工作人员将分为法官、司法辅助人员、司法行政三部分,其中法官比例在40%以下,一般在33%左右,辅助人员占到50%左右,行政人员占到15%。这是北京司法改革试点的一大亮点,也是说起来容易做起来难的难点。

  目前,北京知产法院总共有100个人员编制,其中包括3名院长在内,总共有33名法官员额,15个司法行政人员的编制。四中院目前有46名员额法官。

  实行员额制以后,两个试点法院“案多人少”的问题格外突出。

  据北京知产法院院长宿迟介绍,知产法院建院至今,一审收案3500多件,二审案件近550件,以全市前三年知识产权案件为基础计算,全年收案数量保守估计不会低于1万件。25名法官全年要审理1万件知识产权案,压力之大,可想而知。

  知识产权法院审判二庭的李燕蓉法官告诉记者:“截至5月8日,我个人已收案211件,其中一审案件207件。此外,还与合议庭陪审了120多件案件。我们的审判力量相对案件数量严重失衡。”李燕蓉表示,法官除了审判任务外,还承担了多项调研任务。在繁重的工作压力之下,法官要想提升审判业务质量,还需要不断学习。

  同样的境况在四中院也存在。截至2015年5月8日,四中院共受理各类案件587件,其中行政案件占到一半以上。四中院副院长、新闻发言人程琥表示,目前平均每名法官的审案已经在五六十件左右,而法官年人均审理案件的饱和量为150件,按照目前的情况,肯定要超过这个数量。

  法院正在争取扩编

  宿迟告诉记者,为了解决“案多人少”的问题,今年法院会再次进行法官遴选,达到33名。其次,开始积极筹划扩大编制。“法官急需扩编,否则无法解决当前面临的案多人少的难题。”宿迟表示。

另据该院副院长陈锦川介绍,确定目前知产法院法官员额数量最主要的依据是2013年北京三个中级法院的知产案件数量。据他了解,2013年,北京市三个中院总共受理4500件知识产权案件。那么按照一个法官团队一年审理150件案件来估算,30名员额法官就可以完成任务。然而无法预料的是,从2014年开始,知产案件的数量猛增,预计未来几年仍会持续增长。

  四中院副院长、新闻发言人程琥表示,按照员额制的要求,四中院应有46名法官,目前只有18名,今后将进一步遴选法官。

  行政人员工作量陡增

  按照规定,知产法院的内设机构一步精简到位,只保留了综合办公室负责所有的行政工作,打破了原有的多层分散式管理格局,但这也造成行政人员的工作量过重。

“只有15个人员编制的综合办公室要负责相当于普通中院20多个部门、150多个人的70多项工作。所谓的去行政化不能只有人员减少、机构压缩,更应该实现职能的精简、优化。”知产法院综合办公室主任助理刘嘉认为。

  探索向社会购买服务

  刘嘉表示,为了解决当前存在的问题,需要更多外部政策和资金的支持,比如探索引入社会公益力量来解决“事多人少”的困难,探索向社会购买服务。

  此外,刘嘉还认为,司法行政人员需要较强的司法服务专业性和较高的综合业务素质,但司改后,他们的法律职业身份完全与法官和审判辅助人员隔离,发展路径不明确,可能对司法行政人员的队伍组建和履行职能造成一定的影响。

  陈锦川认为,如果跟审判权和案件审判密切相关的,只能由法律规定的人员来执行的工作,就不能向社会购买。但比如文书的复印、印刷、档案的归档等工作可以通过向社会购买来完成。“向社会购买服务,需要财政支持,从这个角度来看,目前法院没有足够的资金支持。”陈锦川说。据了解,知产法院的财政由北京市财政局负责。

  四中院同样实行扁平化管理,成立综合管理办公室,承担原来十几个部门的工作,任务量过大。四中院副院长程琥表示,今后像网络、网站等在购买服务清单上的工作,将主要靠购买社会服务来进行。据透露,目前四中院共有19名司法行政人员。

  “从行政体制、司法改革来看,购买社会服务是一个趋势。需要加强调研,适时对清单进行调整,才能适应改革的要求。”程琥表示。

  □相关

  下半年试点或将增加

  两家法院对司法改革的探索和经验,是否会推广到全市其他法院呢?

  陈锦川表示,“据我了解,下半年司法改革要在北京推开,要选几个法院来作为司法改革的试点,大家要改革的内容都是一样的。我们半年多来的实践对后面的试点单位会很有借鉴意义”。

  程琥表示,四中院是全国首批跨区划法院,又是整建制法院。这个过程中,积累一些好的改革措施,在实行一段时间之后,感觉有效果,总结归纳为一种经验,如果可复制、可借鉴,就可以推广。“但这需要一个过程,需要总结、评估,比如对一个时间段的经验进行评估,看有什么效果。”程琥说。

  □广东情况

  与北京的司改方案相比,广东的司法改革进度步子迈得更大一些。在广东的试点中,或许能为北京的困境找到答案。“广东是全国的缩影,不同地区的法院案件量差异非常大。”在地区发展不平衡、案件量大又分布不均的广东,如何实现法官员额制?面对“法官离职潮”以及“案少人多”等情况,广东法院又是如何解决的?就此,记者近日走访了广州、深圳、佛山等地,了解司改前沿的广东是如何应对司法改革以来各试点地区普遍存在的这些问题。

  ■员额

“案多人少”法官缺少决断时间

  根据广东试点方案,法院的工作人员将分为法官、审判辅助人员和司法行政人员。法官员额5年内逐步减少到39%以下,司法行政人员员额比例调整至15%左右,46%以上人员为司法辅助人员。广州市天河法院院长甘正培说,天河区法院的民事法官一年要办360多件案子,刑事法官一年要办200多件案子。根据天河区法院对法官工作量的测算,在39%的员额下,法官的年结案要达到330件,一年250个工作日,每天要结1.7件案子。但理想模式下,刑事法官应该两天办一件简单的刑事案件,民事法官应该3天办两件案,即便如此,还是缺少了法官思考和决断的时间。“案多人少,造成法官将大量时间和精力扑在了审理、开庭上,留给他们的思考和决断时间少之又少。”

  欠发达地区人均办案不足百件

  而与广州天河法院“人少案多”形成鲜明对比的是一些欠发达地区,法官充足,但由于经济发展的限制,案件量却不多。“珠三角地区的法院人均办案量超过250件,欠发达地区的法院人均办案不足百件,有的才20多件。”广东省高院党组成员、政治部主任周玲在接受采访时介绍,四个试点地区,深圳、佛山的改革基础较好,很早就进行了审判权运行机制的探索,而茂名地处粤西,是欠发达地区的代表;汕头由于特殊历史原因,人案矛盾突出,这就造成了发达地区“案多人少”,而欠发达地区会有“案少人多”的情况。

全省调控员额均衡案与人

  根据广东高院的数据统计,目前,广东全省法院中央政法专项编为20501个,仅比2002年编制总数多1611个,而案件已从2002年的685801件增长到2014年的1219878件。2002年至2014年间,编制数总增长率为8.53%、受理案件数总增长率为77.88%,办案压力越来越大。而随着立案登记制改革和行政诉讼法修改,今年一季度,广东全省法院新收案件336320件,同比增长15.33%,深圳、东莞升幅超过40%,创历史新高。周玲介绍,广东在员额制的落实上采取的办法是,总量控制在39%,根据各地案件数量进行全省统筹,“将人多案少地区的法官员额适当缩进,将人少案多地区的法官员额适当放宽”。

  ■薪酬

  法官助理工资相当于正科级

  面对目前部分地区出现的“法官离职潮”,早于司法改革启动前,深圳、佛山两地法院已经率先进行了探索。深圳盐田区人民法院研究室主任张明军说:“我们培养一个审判辅助人员需要两三年的时间,到辅助人员能够彻底成熟办案又需要两三年的时间。”张明军介绍,由于相当一部分司法辅助人员拥有在法院这样的工作经历,很多律所都会以较高待遇来聘请这些司法辅助人员。

  “正是由于在法院工作会接触比律师团队更多的司法实践案件,再加上法院几年的培养,司法辅助人员出来后,和一般的律师及律师助理相比会有更多的经验。”张明军解释称。为了应对此种情况,盐田法院专门设计出针对雇员身份的法官助理和书记员,参照专业技术类雇员的标准,他们享受工资福利待遇,工资比以前提高了50%,一级助理可以达到当地公务员正科级工资水平。

深圳法官待遇比公务员高10%

  “法官办案压力大,待遇偏低,对于职业没有尊荣感。”一位不愿具姓名的法官称,这是法官及司法辅助人员选择辞职的根本原因。为了留住司法人才,深圳中院提高了当地法官职级待遇。深圳市中级人民法院副院长郭毅敏介绍,去年2月,深圳法院启动了法院人员分类管理,将法官作为第四类别公务员,按照单独的法官职务序列进行管理,以法官等级定法官待遇,每一个法官等级对应若干薪酬级别。同时,法院人员也建立了住房保障、医疗保健、退休待遇等制度。法官等级与公务员等级也建立了相对的对应关系。郭毅敏透露,不算车补、住房公积金、医保等,深圳法官的薪酬比同级别公务员高10%。

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