稿件来源: 法制日报——法制网          发布时间：2014-02-24 20:42:22

 

　     编者按：

　　“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。”习近平总书记的这句话为我国立法工作提出了新的要求。国家领导人对立法工作提出如此直接的要求，这在以前是没有过的，立法工作在新的发展时期中的重要性不言自明。

　　越是强调法治，就越要重视提高立法质量。能治国的法、能治好国的法，就必须先是高质量的法。回顾2013年，处理好立法决策与改革的关系，成为人大立法的重点。引领改革，先立法后改革，新一届人大在提高质量、引领改革以及保障实施方面，全面推进立法工作。一方面发挥立法在整个法治建设全过程中的龙头作用，另一方面发挥立法对改革的引领作用，一系列打包修改法律、“单独”二胎的调整、废止劳教制度以及环保法修改等等一系列的重要的法律制度，立法充分发挥出引领和推动改革的重要作用。

　　新要求、新思路、新举措，2013年，我国立法工作精彩开局。

　　亮点1：为简政放权打包修法

　　立好“新法”，也要修好“旧法”。

　　法制网讯 记者朱宁宁 2013年立法工作的重点就是处理好立法决策与改革的关系，立法是龙头，把龙头舞起来，整个法治就会甩得很顺。一方面，立法要发挥在整个法治建设当中的引领和龙头作用，另一方面要发挥立法对改革的引领作用，以立法和引领来推动改革，充分发挥立法的引领、推动作用。

　　2013年3月，十二届全国人大一次会议批准了国务院机构改革和职能转变方案，随后，国家出台了多项深化改革、扩大开放的政策措施，新一届政府“简政放权”的疾步快跑引起了国内外的广泛关注。而国家的这些政策措施，最终都要通过立法来进行保障和予以保障。为此，全国人大常委会在工作中主动筹划，提前跟踪了解国家重要改革措施及相关立法的进展，在法律案提请常委会审议后，加强与有关方面的沟通协调，积极配合有关方面顺利完成了相关立法项目。

　　2013年6月，十二届全国人大常委会第三次会议打包修改12部法律；半年后，12月份召开的十二届全国人大常委会第六次会议又打包修改了7部法律。集中“打包”修改的这19 部法律分别从各领域简化、下放和取消了原主管行政机构的行政审批权，目的就是尽量减少政府微观干预，为企业松绑，让民间的创造力活跃起来，使市场这只“无形的手”更加有效。

　　对我国公司资本制度及工商登记制度做出重要的改革，取消了一般公司最低3万元注册资本的要求；取消了公司资本缴付的期限、首次缴付的比例，以及货币出资比例的要求；对股东的出资不再要求验资。这些决定重在深化行政审批和公司资本制度改革，全面深化改革战略部署提出的重要任务，对于加快政府职能转变，改善公共服务，加强政府的监管，特别是激发经济社会的发展活力具有十分重要的意义。

　　表决通过了授权国务院在上海自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定，即授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整部分法律规定的行政审批，为上海自贸区的运行从法律上给予保障。这些授权决定为国务院在上海自贸区暂时调整行政审批事项提供了依据，进一步扫除了法律障碍，体现了坚持依法行政、依法治国的精神，也表明了我国法治的进步。立法推进行政审批制度改革和政府行政职能转变的有力举措，为政府“简政放权”提供了坚实的法律依据。

　　亮点2：为深化改革提供保障

　　从实际出发，解决实际问题。

　　法制网讯 记者朱宁宁 全国人大及其常委会作为最高国家权力机关，为关乎我国前途命运的改革保驾护航。2013年，人大立法工作努力凝聚各方共识，对全面深化改革提供保障，落实改革制度。

　　党的十八届三中全会作出的关于全面深化改革若干重大问题的决定，明确提出要推进法治中国建设，其中一项重要内容就是废止劳动教养制度，这也是我国法制逐渐完备的结果。

　　施行50多年来，1957年依法确立的劳动教养制度，为维护社会治安秩序、确保社会稳定、教育挽救违法人员发挥了历史性的重要作用。近年来，随着中国特色社会主义法律体系的形成与不断完善，原适用劳动教养的行为已被刑法、治安管理处罚法、禁毒法等法律覆盖，废止劳动教养制度的条件已经具备。

　　随着法律的不断完善，适用劳动教养的人数逐年下降，期限也在缩短，在此情况下，对劳动教养制度的改革确立了“先停止审批，再适时废止”的路线图。从2013年3月起，各地基本停止适用劳动教养，社会治安保持了平稳态势，社会各界也都认可。因此，废止劳动教养制度可以说是“水到渠成”。

　　为将劳动教养制度改革落到实处，2013 年12 月28 日，十二届全国人大常委会第六次会议通过了废止有关劳动教养法律规定的决定。根据决定，劳动教养制度废止前，依法作出的劳动教养决定有效；在劳动教养制度废止后，对正在被依法执行劳动教养的人员，解除劳动教养，剩余期限不再执行。自此，延续半个多世纪的劳教制度正式退出了历史舞台。

　　人口问题始终是影响我国全面协调可持续发展的重大问题，是影响经济社会发展的重要因素。去年12月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议了国务院关于调整完善生育政策的议案，作出如下决议：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展”。这是我国进入21世纪以来生育政策的重大调整完善，是国家人口发展的重要战略决策。

　　20世纪70年代以来，我国全面推行计划生育，并将计划生育确立为基本国策，政策的基调是控制人口过快增长、稳定低生育水平、提高人口素质。实施这一政策对缓解资源环境压力、促进经济持续较快发展和社会进步作出了重要贡献。

　　随着人口和经济社会发展形势变化不断完善。在全面建成小康社会的进程中，根据人口形势发展变化，在全国普遍实行双方均为独生子女的夫妇可生育两个孩子（双独两孩）政策的基础上，启动一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子（单独两孩）的政策，逐步调整完善生育政策，具有十分重要的意义，有利于我国经济持续健康发展，有利于社会和谐稳定发展，有利于促进人口长期均衡发展。

　　亮点3：为科学立法创新手段

　　立法的质量决定着法治的质量。

　　法制网讯 记者朱宁宁 新一届全国人大常委会成立以来，张德江委员长对提高立法质量非常重视，根据委员长会议的要求，十二届全国人大常委会完善立法工作程序，建立相关的工作制度，把好法律通过前的质量关。

　　2013年4月17日，全国人大法工委组织了法律案通过前的评估会，邀请部分全国人大代表、旅游者和旅游经营者的代表、有关专家学者共十人，就旅游法草案主要制度规范的可行性、法律的出台时机，以及实施后可能的社会效果及存在的问题进行了论证评估。此后，法工委又开展了商标法、特种设备安全法等法律草案通过前的评估工作。

　　这种法律案通过前的立法评估，其重点是听取各方面的代表对法律案的总体评价，分析法律实施后可能的社会效果，以及可能出现的问题，可以使立法机关对法律案是否科学、有效和可行进行判断从而心中有数。

　　2013年，旅游法正式通过并实施。在之前的立法过程中，2013年的暗访调研不得不提。旅游法三审之前，全国人大常委会法工委主任李适时亲自带队，用暗访的方式到江西省景德镇和上饶进行调研，这次暗访没有和任何相关部门打招呼，自始至终工作组也没有透露自己的身份。直到旅游法通过了之后，法工委才给旅行社的导游打电话说明了下情况。整个调研从线路选择到旅行社的确定，完全都是自费自助。在调研的过程中，法工委的工作人员以普通游客的身份与旅行社的管理人员接触，到旅行社补签了旅游合同，和旅行社的管理人员，包括旅游活动中的导游、司机、景区工作人员以及当地的群众进行了充分交流，详细了解旅游市场的状况。

　　此次暗访调研的时间虽然非常短，仅是周末的3天，但是却看到了很多真实的情况，听到了一些真实的意见。根据暗访调研的情况，旅游法草案抓住了旅游业发展中的突出问题，把政府与企业、政府与市场，旅游从业者与旅游者之间的关系处理得比较好，就法律草案的针对性、可操作性等方面得到了初步的印证。

　　亮点4：为顺应民意开门立法

　　功夫做得深，立法方能顺民意。

　　法制网讯 记者朱宁宁 怎么体现民意是一个很重大的问题，法律是党的意志和人民意愿的统一，关注、听取、吸收民意并转化为制度，本身就是立法的基本任务、基本要求。

　　充分发扬民主，保障人民通过多种途径有序参与立法非常重要，新一届全国人大及其常委会非常注意积极听取民众的意见，广纳百言。

　　2013年，环保法修改成为第一个二审稿也公开征求意见的法律，这在以往也是从未有过的。最近几年我国环境形势急剧恶化，今年年初，影响我国许多地区，包括七分之一国土面积遭遇大面积雾霾，全国人大常委委员和社会公众对环保法期待非常高。为了回应人民群众对碧水蓝天的期待，环保法及时调整了修改的思路，即不能是小修小补，需要进行全面修改。所以，二审又做了幅度比较大的修改，三审稿又将修正案改为修订草案，确立了全面修改的思路。在这当中，全国人大常委会法工委首次提出了一个二次征求意见。即原来的法律征求意见一般是一审以后征求意见，由于环境保护法二审做了比较大幅度的修改，而且与人民群众密切相关，最终，环保法的二审稿也放到网上征求意见，这也将成为法工委征求意见的制度性的做法。

　　消费者保护法修改过程也充分呈现出立法体现民情、汇集民意、集中民智的新特点。以往制定法律和修改法律虽然也有相关的工作和程序，比如法律草案要发给各个地方、中央、国务院有关部门、一些法学研究机构、企事业单位，但这是只是通行的做法。此次消保法修改仅社会公开征求意见就征求了两次，以前的法一般都是征求一次。分别向社会公开征求意见就是想听听社会公众对消保法草案一审稿、二审稿都还有什么意见。此次消保法修改还有一个重要特点，专门找消费者，专门开会听取消费者的意见。尤其是针对网络购物方面的问题，想听听网购主体，特别是在校大学生、公司白领，听取他们的意见，包括无理由退货的问题、网络交易平台提供者的责任问题，效果非常不错。

　　从真实情况中发现规律，是建设法治国家的内在要求。开门立法，公布草案，公开征求意见已经成为人大立法的常规做法。来自社会方方面面的声音也为立法工作者带来了最鲜活、最丰富、最真实的实际情况，让法律能真正解决实际问题。

　　亮点5：为更加管用精细条文

　　能明确的尽量明确，能具体的尽量具体。

　　法制网讯 记者朱宁宁 为了贯彻落实张德江委员长对立法工作“能明确的尽量明确、能具体的尽量具体”的新要求，十二届全全国人大常委会在研究制定法律的过程中，着力研究怎么样使法更加具有可操作性、可执行性。

　　从今年1 月1 日起正式实施的特种设备安全法就是很好的例证。在整个立法过程中，从一开始的几十条，到进行大量扩充最后的101条，特种设备安全法更加具体化，把实践当中各方面规定比较成熟的操作性的条文，尤其是怎么具体操作方面的条文都吸收到法律当中，从特种设备的生产，安装、维修、保养等等方面，也都做了很多具体的规定。甚至还要求建立具体的特种设备的身份证制度，就是说一个设备从生到死，哪一个环节出了问题都有记录可查，这个身份证制度规定得很具体。这样做的目的就是为了立一部高质量的让人民群众感到守法既方便又有利的法。特种设备是冰冷的，但特种设备安全法的立法过程却深刻体现出最高国家权力机关对百姓的温暖情谊。

　　此外，在旅游法制定的过程中，就大家最关注、社会媒体曝光最多的“零付团费”问题，立法中将其做为重点，主要从旅游合同制度、旅行社和导游之间的劳动合同制度以及消费者权益保护制度等多方面进行了研究。旅游法最终从规范包价旅游合同、明确旅行社的义务与责任、理顺各市场主体之间的利益关系、加大处罚力度等方面对治理“零付团费”的问题做了细致规定。